I slutet av 2024 meddelade regeringen att de har för avsikt att utreda ändamålsenligheten i dagens myndighetsform för statliga universitet och högskolor – alltså om lärosätena ska vara myndigheter, stiftelser eller någonting annat.
Redan idag är högskolelandskapet relativt brokigt med inslag av olika ägandeformer. De statliga högskolorna förvaltningsmyndigheter. Ett antal enskilda lärosäten drivs i stiftelseform, däribland Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping. Det finns även lärosäten som drivs i bolagsform, där ägarna till exempel kan vara ideella föreningar, stiftelser eller trossamfund. Utöver dessa befintliga ägandeformer har det även figurerat andra förslag, exempelvis Autonomiutredningens förslag om en ny statlig associationsform kallad självständiga lärosäten, vilket också var titeln på utredningens slutbetänkande.
SFS tycker att det är bra att frågan utreds. Den akademiska friheten behöver stärkas, och en viktig del av det handlar om lärosätenas oberoende vis-a-vis staten. Det är dock viktigt att inte stirra sig blind på associationsformen, utan fokusera på vilka specifika risker och svagheter som måste lösas. Att bara ändra associationsform löser inte allt. Det finns några områden som är särskilt viktiga att ha med sig.
Vilka problem bör en utredning fokusera på?
För SFS del är det några problem som bör ges särskild uppmärksamhet i en utredning:
- Hur den direkta politiska styrningen genom examensordning och regleringsbrev kan minska
- Hur studentinflytandet och de kollegiala styrformerna kan stärkas
- Hur lärosätena kan få större frihet att disponera sina anslag inom olika delar av verksamheten
- Hur lärosätena eller högskolesektorn i stort kan få bättre möjligheter att äga sina lokaler
- Hur den politiska styrningen genom finansiering av forskning och utbildning kan begränsas
- Hur den ömsesidiga respekten för politiken och högskolesektorns respektive roller kan stärkas och värnas.
Examensordningen
En omfattande styrning av den högre utbildningen sker genom examensordningen, som är en bilaga till högskoleförordningen och beslutas av regeringen. Regeringen kan åstadkomma en förhållandevis stark detaljstyrning genom att lägga in krav i examensordningen, något som särskilt har drabbat lärarutbildningarna. Statens (omfattande) styrning genom examensordning gäller dock både för statliga lärosäten och enskilda utbildningsanordnare. Ska man ge lärosätena mer frihet på denna punkt så behöver regeringen vara beredd att besluta om en mindre detaljerad examensordning i nuvarande förordning eller överföra examensordningen till föreskrifter som beslutas av en myndighet för att minska den direkta politiska kontrollen.
Studentinflytande och kollegialitet
Studentinflytandet och kollegiala styrformer behöver värnas. I dagsläget har de enskilda utbildningsanordnarna lägre krav vad gäller studentinflytande (exempelvis rätt att utse ledamöter till styrelsen), men å andra sidan har Chalmers och Högskolan i Jönköping valt att behålla sina kårobligatorium vilket ger studentkårerna både tryggare intäkter och ett större oberoende gentemot lärosätet. Det finns alltså för- och nackdelar med båda alternativen. Vi behöver både fundera på hur vi kan stärka studentinflytandets ekonomiska förutsättningar vid de statliga lärosätena och hur vi kan garantera ett tillfredsställande studentinflytande hos samtliga enskilda utbildningsanordnare. Därtill bör studenter såväl som kollegiet ges ett stort inflytande genom att välja ledamöter till lärosätenas styrande organ. Denna fråga blir givetvis extra angelägen ifall en ny associationsform skulle införas, men problembilden är egentligen inte ny.
Ett annat problemområde handlar om den politiska makten att utse rektor och styrelseledamöter. Den etablerade principen är att lärosätena föreslår rektor, och att regeringen utser rektor i enlighet med lärosätets förslag. Regeringen är dock inte bunden till detta utan kan i teorin utse en annan rektor. Om regeringen har kontroll över vem som utses till dessa poster, så blir det svårt för lärosätesledningarna att agera självständigt och gör att de riskerar att hamna i konflikt med regeringens politik. Regeringen kan i princip utse de mest lojala personerna på posterna, istället för de som har bäst meriter och förutsättningar att värna om den akademiska friheten. Regeringen har också utrymme att sparka rektorer som blir alltför obekväma eller kritiska mot politiska beslut. Kanske går dessa problem delvis att adressera på andra sätt, exempelvis genom att minska linjestyrningen och stärka de kollegiala processerna på lärosätena. På så sätt skulle verksamheten bli mer robust, och utbildning och forskning skulle påverkas mindre av beslut från rektor och styrelse.
Ekonomi
Myndighetsformen medför vissa begränsningar som också går att lösa på andra sätt än med en ny associationsform. De statliga lärosätena kan exempelvis inte omfördela resurser mellan utbildning och forskning, och vice versa, något som är möjligt för enskilda utbildningsanordnare. Men SLU är ett undantag som redan idag får ett samlat anslag – vilket visar att det skulle gå att utbetala ett samlat anslag även till andra lärosäten som är myndigheter.
Ytterligare en begränsning som kan kopplas till myndighetsformen är att lärosätena inte kan äga egna lokaler. De flesta lärosäten hyr sina lokaler av vinstdrivande bolag, däribland statligt ägda bolaget Akademiska Hus. Detta kritiseras ofta för att det leder till högre lokalkostnader. Detta är dock ingen begränsning i myndighetsformen som sådan, det finns åtminstone i teorin större utrymme än vad som är fallet för just lärosätena idag. Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk är exempel på myndigheter som äger och förvaltar lokaler. Dessutom är det inte självklart att lärosätena faktiskt skulle överta beståndet från Akademiska Hus bara för att associationsformen ändrades. Om det huvudsakliga problemet rör lokalfrågan skulle en alternativ lösning vara att helt enkelt överföra Akademiska Hus fastighetsbestånd till en gemensam myndighet med ansvar att förvalta lärosätenas lokaler. En sådan myndighet skulle på sikt kunna förvärva ytterligare fastigheter som lärosätena idag hyr av privata bolag, något som troligtvis skulle vara svårt att klara rent ekonomiskt för ett mindre lärosäte oavsett associationsform.
Slutligen är forskning och utbildning väldigt känsligt för styrning via finansieringen. Riksdag och regering kan besluta att rikta medel till vissa forskningsområden, vilket gör att forskarna och lärosätena själva får mindre inflytande över vilka forskningsområden som ska prioriteras och utvecklas. Riksdagen kan också via statsbudgeten besluta att minska eller öka anslagen till lärosätena – i princip skulle riksdagen kunna besluta att kraftigt sänka eller helt dra in utbildningsanslag och/eller forskningsmedel till lärosäten som inte upplevs vara tillräckligt fogliga. Detta drabbar alla offentligt finansierade lärosätena oavsett vad de har för associationsform. Det enda sättet att komma runt det är genom alternativ finansiering, exempelvis donationer, stiftelsekapital eller studieavgifter. Med dagens regelverk är sådana lösningar svåra inom ramen för en myndighet, men lättare för enskilda utbildningsanordnare. Dessa lösningar strider dock mot tanken om att högre utbildning är en rättighet som det allmänna ska sörja för. Det skulle utgöra ett mer övergripande skifte i synen på lärosätenas ställning, som dessutom inte bara är avhängigt associationsformen, utan hela finansieringsmodellen skulle behöva göras om i grunden.
Regelverk eller kultur
Här är det dock viktigt att ha med sig att politiken har ett större teoretiskt utrymme att styra än vad som kanske uppfattas som acceptabelt i praktiken. Detta gäller kanske särskilt den finansiella styrningen. Systemet bygger på att det finns en tilltro och ömsesidig respekt för varandras roller. Hur mycket politiker väljer att lägga sig i lärosätenas angelägenheter är delvis en kulturfråga och kan inte helt och hållet regleras i lag och förordning. Frågan är dock hur politiken och högskolesektorn gemensamt kan främja och värna en kultur av stor akademisk frihet som håller över tid och inte är så känslig för vilka politiska vindar som blåser.
Myndighetsspecifika regleringar
Det finns dock vissa aspekter som är tydligt kopplade till myndighetsformen: Regeringen kan ge direkta uppdrag via regleringsbreven. Lärosäten kan inte bedriva verksamhet utomlands, exempelvis filialer, utan regeringens godkännande. Vissa regelverk innebär ökade krav på administration för myndigheter, exempelvis lagar som rör internrevision, systematiskt informationssäkerhetsarbete, lagen om offentlig upphandling och tillgänglighet till digital offentlig service. Dessa krav har ingen direkt påverkan på forskningens eller utbildningarnas innehåll, men kan ändå upplevas som begränsande. Om målet är att komma till rätta med just dessa aspekter, så kan själva myndighetsformen i sig vara ett problem som behöver ses över.
En öppen fråga
Huruvida myndighetsformen är ett problem för den akademiska friheten beror alltså på vilka hot vi ser mot den akademiska friheten och hur vi tror att de bör lösas. Därför är det välkommet att frågan utreds – men vi hoppas att debatten inte fastnar i den principiella frågan för eller mot en viss associationsform. Det behöver inte bli fråga om en privatisering eller marknadisering av hela högskolelandskapet, som vissa har gjort gällande. Kanske går det till och med att behålla myndighetsformen men införa vissa särskilda regler som stärker skyddet från politisk styrning. SFS är fortsatt öppna för olika lösningar. Fokus behöver ligga på hur vi ska hantera de specifika sätt som forskning, utbildning och att lärosätena kan – och kanske inte bör – styras.