I december presenterade regeringen 2020 års forskningsproposition. I det här blogginlägget går vi igenom vilka effekter det får på balansen mellan utbildning och forskning inom högskolornas verksamhet. För 15 år sedan lade staten ungefär lika mycket resurser på utbildning och forskning, men sedan dess har forskningsresurserna ökat markant och är idag 50 % större än utbildningsanslagen. Forskningspropositionen bidrar inte till att vända den utvecklingen utan kommer snarare förstärka obalansen mellan utbildning och forskning. Längst ner i detta blogginlägg sammanfattar vi SFS slutsatser. Vi kommer att återkomma i bloggen med en mer allmän analys av forskningspropositionen senare.
En gång per mandatperiod lägger regeringen fram en forskningsproposition, som samlar regeringens tankar om högskolepolitiken och stakar ut en riktning för de kommande fyra åren. Till formen står forskningen i fokus, men propositionen rör i regel hela högskolepolitiken och även frågor om högre utbildning och samverkan brukar ingår som en viktig del. Propositionen läggs fram i mitten av mandatperioden, och i slutet av 2020 var det dags igen. I december presenterade regeringen sin forskningsproposition, ”Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige”.
Det här inlägget handlar om hur forskningspropositionen påverkar balansen mellan forskning och utbildning. Ur ett studentperspektiv är forskningspropositionen viktig för studenterna av flera anledningar och vi kommer att återkomma till andra aspekter i senare inlägg. Men vi inleder med att kommentera balansen mellan forskning och utbildning, som är en av de forskningsrelaterade frågor som SFS har fokuserat mest på under den senaste fyraårsperioden.
Vad är balans mellan forskning och utbildning?
Innan vi går in på innehållet i själva propositionen kan vi dock säga något om vad balansen mellan forskning och utbildning handlar om och varför det är viktigt för studenter.
Forskning är avgörande för att högre utbildningen ska håll hög kvalitet. Det kan tyckas som att studenter bara påverkas av utbildningsverksamheten: Lärare, utbildningslokaler, studieplatser, med mera. Men gemensamt för all högre utbildning är att den vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt beprövad erfarenhet. Att det ska vara på det sättet ingår till och med i definitionen av högre utbildning som står inskriven i högskolelagen. Innehållet i utbildningen behöver utformas med hänsyn till forskningsläget och studenterna ska bli bekanta med vetenskapliga metoder inom sitt område. Det förutsätter bland annat att lärarna inom högskolan själva är forskare. Dessutom finns det ofta resurser, exempelvis laboratorier eller maskiner, som på olika sätt delas mellan forskare och studenter. För att högskolorna ska kunna anordna utbildning räcker det alltså inte med att ha utbildningsresurser. De behöver även lägga resurser på forskning.
Ur ett forskningspolitiskt perspektiv är det inte heller önskvärt med en alltför stark slagsida åt forskningen. Högskolornas grunduppdrag kan beskrivas som att skapa, förädla och sprida kunskap, och det är detta som gör att högskolorna bidrar till den allmänna utvecklingen i samhället. Men arbetet med att sprida kunskap är till stor del avhängigt utbildningsverksamheten. Genom utbildningen får studenterna kunskaper inom sitt utbildningsområde som de sedan bär med sig ut i arbetslivet och andra delar av samhället. Forskare samverkar förvisso på många olika sätt med det omgivande samhället, men är studenterna och utbildningen ändå det mest avgörande för att kunskapen ska nå ut. Om ett lärosäte har en väldigt stor forskningsverksamhet i relation till antalet studenter inom utbildningen, så finns det en risk att den kunskap som forskningen genererar inte tas vidare ut och kommer till nytta inom fler samhällsområden.
Ett stort men mindre synligt problem med att ha för mycket finansiering åt endera håll är hur det påverkar lärosätenas interna prioriteringar. När finansieringen för tjänster i högre grad blir beroende av forskningsresurser än utbildningsresurser får forskningen automatiskt högre status vid bland annat rekrytering och befordran till såväl akademiska tjänster som ledarpositioner. Det påverkar även den interna resursfördelningen där jakten på externa forskningsanslag riskerar underminera utbildningsuppdraget oavsett akademiska lärares egna intressen. Effekten av att utbildningsanslaget per student de facto varje år minskar medan forskningsanslagen varje år ökar skickar också signalen till akademiska lärare och ledare att finansiering främst genom utbildning inte är en långsiktig hållbar strategi för att bibehålla samma personalstyrka.
Det är värt att notera är att lärosätena inte kan omfördela resurser mellan forskning och utbildning, utan anslagen måste användas till sitt angivna syfte. Det innebär att ett lärosäte med stora utbildningsanslag inte på egen hand kan besluta att lärarna ska få tid till egen forskning. Den tiden behöver finansieras med anslag som redan från början är avsedda för forskning.
Det är inte alltid enkelt att säga vad som är den rätta uppdelningen mellan utbildning och forskning. Balans innebär att båda verksamhetsgrenarna behöver tid och resurser. Ibland kan det vara motiverat att lägga mer resurser på utbildning inom ett område eller vid en viss högskola, men om lärarna inte är aktiva forskare med tillräckligt mycket forskningstid så kommer utbildningskvaliteten att bli lidande. På motsvarande sätt kan det vara mer motiverat att lägga mer resurser på forskning, men om ett lärosäte bara bedriver forskning och ingen utbildning så finns en risk att kunskapen fastnar inom akademin och inte sprids.
Förskjutning under 20 år
Forskningsresurserna har ökat betydligt mer än utbildningsanslagen under flera år. Diagrammet nedan visar att anslagen under början av 00-talet utvecklades i ungefär samma takt, men att forskningsanslagen drog iväg kring 2006 medan utbildningsanslagen låg kvar på samma nivå.
Figur: Lärosätenas totala intäkter samt intäkter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå 1999–2019, miljarder kronor (2019 års priser).Källa: UKÄ årsrapport 2020.
2006 motsvarande forskningsanslagen 33 miljarder kronor och utbildningsanslagen 30 miljarder kronor. Efter det så ökade forskningsanslagen och låg 2019 på 45 miljarder kronor, alltså en ökning med 50 procent. Under samma period ökade utbildningsanslagen bara med 3 procent i fasta priser och uppgick 2019 till 31,3 miljarder kronor. Siffrorna avser lärosätenas totala intäkter, där både statsanslag, projektmedel och avgifter ingår.
Det här är en utveckling som pågått under flera olika regeringar. Även om det inte automatiskt behöver innebära en obalans så är det viktigt att diskutera vad som händer på sikt. När regeringen lägger fram inriktningen för högskolepolitiken de kommande fyra åren är det därför intressant att se hur det påverkar den här utvecklingen.
De facto innebär denna utveckling en omfördelning av resurser på nationell nivå från utbildningen till forskningen. Forskningens reformutrymme skapas just nu genom utbildningens urholkning vilket är olyckligt och riskerar skapa stora problem, nu och på sikt. Detta kommer vara särskilt problematiskt de kommande åren när lärosätenas myndighetskapital nu minskar och det finns få sparade helårsprestationer kvar.
Skattning för 2020
Statistiken över den långsiktiga utvecklingen sträcker sig bara till 2019. För att bedöma forskningspropositionen behöver vi utgå från hur det förhåller sig under 2020. UKÄ sammanställer datan utifrån lärosätenas inrapporterade siffror och tyvärr så finns det inga färdiga uppgifter för 2020 ännu. Vi kan göra grov skattning av lärosätenas ökade intäkter under 2020 utifrån statsbudgeten. Genom statsbudgeten förändrades anslagen för utbildning och forskning enligt följande:
2019: | 2020: | Förändring: | |
Utbildningsanslag | 23 880 | 24 572 | +693 |
Forskningsanslag | 29 281 | 30 417 | +1 136 |
-Varav basanslag | 16 545 | 17 527 | +982 |
-Varav övrig forskning OU16 | 8 225 | 8 427 | +203 |
-Varav Vinnova: FoU (ap.1) | 2 929 | 2 845 | –84 |
-Varav Formas: Forskning | 948 | 956 | +8 |
-Varav Forte: Forskning | 634 | 662 | +28 |
Tabell: Anslag 2019 och 2020, miljoner kronor, 2020 års priser. Anslag som kan användas både för utbildning och forskning ingår inte. Det gäller bland annat delar av anslagspost 2:63 och posterna 2:64-67.
Av tabellen framgår att de statliga anslagen till forskning ökade med 1 249 miljoner kronor och utbildningsanslagen ökade med 785 miljoner kronor mellan 2019 och 2020.
Vi kan därför skatta lärosätenas intäkter 2020 enligt följande:
Intäkter 2019 | Ökning i statsbudget 2020 | Skattning intäkter 2020 | |
Utbildning | 31 273 | +693 | =31 965 |
Forskning | 44 997 | +1 136 | =46 133 |
Tabell: Skattning av lärosätenas intäkter, miljoner kronor 2020 års priser.
Detta bör ses som en något generös skattning. På grund av coronapandemin så minskar antalet avgiftsskyldiga tredjelandsstudenter, vilket påverkar lärosätenas intäkter separat från statsbudgeten. Regeringen har även gjort bedömningen att coronapandemin har lett till att de privata bidragen till forskning blivit lägre. Det senare sker dock med en viss eftersläpning och torde märkas mer under 2021. Vi vet i nuläget inte mer om hur stora dessa effekter faktiskt är för 2020 och de ingår därför inte i skattningen.
Resurser i forskningspropositionen
Regeringen beskriver i forskningspropositionen hur man har för avsikt att utveckla högskolepolitiken de kommande åren. Där ingår även frågan om nya anslag. Det är ingen uttömmande beskrivning och regeringen kan ta initiativ till att fördela ytterligare anslag som inte tas upp i forskningspropositionen. Det normala är dock att sådana avsikten framgår i propositionen.
För att avgöra hur balansen mellan forskning och utbildning påverkas, så behöver vi förhålla oss till två faktorer. Dels gäller det hur mycket resurser som fördelas, dels vilka andra åtgärder som beskrivs för att lärosätenas utbildnings- och forskningsverksamheter ska ske i närmare anslutning och stärka varandra.
Den första frågan, som rör resursfördelning, handlar egentligen om statsbudgeten. Forskningspropositionen kan inte fördela mer resurser än vad det finns utrymme för den statsbudget som beslutas av riksdagen. Det betyder att de anslagsförändringar som finns med i forskningspropositionen även går att hitta i regeringens budgetproposition som lades fram i september och klubbades igenom av riksdagen senare under hösten. Men anslagen är utspridda i olika delar av budgeten.
Först genom forskningspropositionen ges en tydligare översikt och vi får en bild av hur pengarna i statsbudgeten är tänkta att användas.
Totalt föreslås en ökning av forskningsanslagen med 3,4 miljarder kronor redan 2021, vilket ökar successivt till 3,75 miljarder 2024. Det rör sig bland annat om en successiv höjning av lärosätenas basanslag som fullt utbyggd motsvarar 900 miljoner kronor 2024. Det sker även en höjning av forskningsanslag genom de statliga forskningsråden, som ökar med ca 632 miljoner kronor 2021 och sammanlagt ska öka med 1 230 miljoner kronor till 2023. Inom ramen för dessa anslag till forskningsråden ska bland annat ett nytt nationellt forskningsprogram för psykisk hälsa finansieras. Det fördelas även medel till forskningsinfrastruktur för 400 miljoner kronor samt en satsning på excellenscentra för 40 miljoner kronor 2021 som båda ska fördelas genom Vetenskapsrådet. Allt som allt är ökningarna fördelade enligt följande:
2021 | 2024 | |
Basanslag | +1 220 | +900 |
Övriga anslag direkt till universitet och högskolor | +50 | +53 |
Vetenskapsrådet | +1 110 | +1 505 |
Vinnova | +545 | +614 |
Formas | +257 | +360 |
Forte | +105 | +180 |
RISE | +95 | +75 |
Rymdstyrelsen | +10 | +30 |
Finansmarknadsforskning | +10 | +30 |
Totalt | +3 402 | +3 747 |
Tabell: Fördelning av ökade forskningsmedel. Siffror i miljoner kronor.
De statliga anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ökade samtidigt med 2 174 486 kronor mellan 2020 och 2021. Med vår skattning av intäkterna för 2020 innebär det att lärosätenas intäkter under 2021 kommer att vara fördelade enligt följande:
Skattning intäkter 2020 | Ökning BP20+FOI-prop | Skattning intäkt 2021 | |
Utbildning | 31 965 | +3 402 | = 34 139 |
Forskning | 46 133 | +2 174 | = 49 535 |
Det här innebär att forskningsanslagen är 45,1 % högre än utbildningsanslagen 2021. Det är en marginell förändring jämfört med 2019 då forskningsanslagen var 45 % högre än utbildningsanslagen.
Det finns dock en åtgärd för att jämna ut balansen på några av de lärosäten där behovet är störst. Hittills i den här texten har vi rört oss på en aggregerad nivå utan att ta hänsyn till skillnader mellan lärosäten. Men del lärosäten har en stor andel forskning i förhållande till sina utbildningar, medan andra lärosäten har många studenter och relativt lite forskningsresurser. Tidigare har varje lärosäte garanterats forskningsanslag om 12 000 kronor för varje helårsstudent.
I och med forskningspropositionen höjs den lägsta nivån av basanslag till 17 500 kronor per helårsstudent från och med 2021. I skrivandets stund har höjningen inte fördelas, men enligt våra beräkningar påverkar det totalt åtta statliga lärosäten som i nuläget har lägre basanslag per helårsstudent.
Antal helårsstudenter (HST) 2019 | Basanslag 2019 (tkr) | Basanslag/ HST | Nytt basanslag med 17 500/ HST | Höjning (tkr) | Höjning % | |
Högskolan i Borås | 5 749 | 75 418 | 13,1 | 100 611 | 25 193 | 33,4% |
Högskolan Dalarna | 6 007 | 77 958 | 13,0 | 105 129 | 27 171 | 34,9% |
Högskolan i Gävle | 6 042 | 99 249 | 16,4 | 105 739 | 6 490 | 6,5% |
Högskolan i Halmstad | 5 616 | 69 613 | 12,4 | 98 281 | 28 668 | 41,2% |
Högskolan Kristianstad | 5 621 | 63 851 | 11,4 | 98 373 | 34 522 | 54,1% |
Högskolan i Skövde | 3 624 | 51 159 | 14,1 | 63 413 | 12 254 | 24,0% |
Högskolan Väst | 5 125 | 63 919 | 12,5 | 89 679 | 25 760 | 40,3% |
Södertörns högskola | 6 940 | 84 761 | 12,2 | 121 446 | 36 685 | 43,3% |
Tabell: Förändring av forskningsanslagen för de statliga lärosäten som i dagsläget har lägre basanslag är 17 500 kronor per helårsstudent. SFS beräkning.
Även Mälardalens högskola har haft mindre än 17 500 kronor i basanslag per helårsstudent. Regeringen har dock meddelat att Mälardalens högskola ska status som universitet. I och med det beslutet föreslog regeringen att öka forskningsanslagen. Det är alltså en ökning som hade skett ändå, oberoende av höjningen av lägstanivån. Därför finns Mälardalens högskola inte med i listan.
Som framgår av tabellen ovan så kommer ett antal högskolor få en betydande höjning av sina forskningsanslag. Det är viktigt för att lärarna på dessa lärosäten ska ha möjlighet att bedriva forskning. Troligtvis kommer det att leda till kvalitetsförbättringar inom de berörda utbildningarna.
På systemnivå är den här förändringen dock marginell. Totalt rör det sig om en ökning med 195 miljoner kronor. Det motsvarar ca 1,3 % av de totala basanslagen eller 0,4 % av lärosätenas samlade intäkter för forskning. Det kommer inte att lämna några större avtryck i balansen mellan forsknings och utbildning på nationell nivå.
Övriga styrmedel för forskningsanknytning
Den finns en till fråga om hur forskningspropositionen påverkar balansen mellan forskning och utbildning. Det finns nämligen politiska verktyg för hur forskningsmedel kan komma till mer nytta i utbildningen och vice versa. Om regeringen väljer att använda några sådana verktyg så skulle balansen mellan forskning och utbildning kunna öka även om resurserna fortsätter vara fördelade som tidigare.
Den kanske mest omdiskuterade frågan inom det här området de senaste åren rör ett samlat anslag. Detta föreslogs av Styr och resursutredningen i början av 2018. Idén om ett samlat anslag innebär att lärosätena på egen hand skulle få omfördela pengar mellan verksamhetsgrenarna. De skulle alltså kunna använda forskningsmedel till utbildning eller utbildningsanslag för forskning. Många var positiva, men många var också oroliga för att lärosätena skulle satsa för mycket på ett kort försumma någon av verksamhetsgrenarna. Inom högskolesektorn rådde oenighet. Efter att forskningspropositionen presenterats talar allt för att regeringen inte kommer att gå vidare med förslaget.
Det finns dock andra sätt att göra så att forskningsanslag kommer utbildningen till nytta. En lösning som SFS har föreslagit är att regeringen ger i uppdrag till de statliga forskningsråden att ställa högre krav på utbildningsanknytning i den forskning de finansierar. Forskningsråden fördelade 2019 närmare 12 miljarder kronor i forskningsmedel och den summan har ökat. Dessa medel fördelas efter ansökan i konkurrens. Forskningsråden har i teorin möjlighet att ställa krav om att forskningen ska ske i nära anslutning till utbildningen. Regeringen skulle kunna ge i råden i uppdrag att arbeta mer i en sådan riktning.
Forskningspropositionen innehåller inga åtgärder i den här riktningen. Detta förstärker bilden av att det inte har funnits en politisk vilja att räta upp balansen i högskolornas verksamhet.
Slutsatser
Som vi nämnde så är det inte självklart vad som är rätt balans mellan utbildning och forskning. Det är dock problematiskt att tillåta mer och mer slagsida åt forskningen utan att diskutera vad det får för konsekvenser på systemnivå och för utbildningen. Forskningspropositionen medför inte i sig någon stor ytterligare förskjutning. Däremot så går det att se som ytterligare en förlorad chans att räta upp balansen och ta ansvar för att verksamhetsgrenarna stärker varandra.
Visserligen så finns det en satsning för att de mest utbildningstunga lärosätena ska komma ikapp. Lärosäten garanteras minst 17 500 kronor i basanslag för varje helårsstudent. Effekten blir dock marginell eftersom merparten av lärosätena redan når upp till den nivån.
Vår farhåga är att den tilltagande obalansen leder till att fler forskare kommer välja att forska på heltid och inte bidra till utbildningarna. Risken finns också att det finns för få utbildade inom andra sektorer som har rätt kompetens för att ta del och forskning och omsätta den i praktisk nytta ute i samhället. I så fall kommer forskningssatsningarna inte till maximal nytta.
Samtidigt finns det en brist på utbildade på grundnivå och avancerad nivå inom många sektorer och resurserna hade kunnat läggas på att utveckla de utbildningarna istället. I ett sådant läge blir forskningssatsningar helt fel prioritering.